老调重弹的“国企改革”
张 军
（复旦大学中国经济研究中心主任）
这些年来，国有企业改革的文献几乎失去了过去的“繁荣”，但今天却可能变成一个全新的话题，因为当我们这两年的注意力都集中在宏观问题时，我们的国有企业改革的实验却大大增加了，来自地方的分散实验的结果和改革的经验得以迅速积累。前不久，ASIA FINANCE的记者来上海找我，要专门访谈国有企业改革的进展情况，而英国的STEVE则希望我能为他编辑的著作贡献一章国有企业改革的内容。这本书取了一个直截了当的名字，“中国的民营化”。
两个月前，我与另外几位经济学家一起从长沙考察国有企业改革的经验回来，紧接着上海的党政领导主持召开了关于加快国有资产改革的大规模会议。有意思的是，上海的改革重点是要改变国有资产的管理方式，也就是10年前从政府的工业局转变过来的所谓国有资产控股公司或企业集团，还不是国有企业本身。但长沙的改革已经是很彻底的了，而且因为彻底，所以成功了。不过，我在长沙考察期间的所见所闻让我一直在琢磨的是，长沙的国企“民营化”的改革实验为什么现在可以成功？这个成功应该归功于民营化吗？我想不是，因为现在成功的正是民营化而不是因为民营化而成功。我相信，10年或20年前的民营化很难成功。
自从1984年我们开始把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节以来，直到90年代中后期，我们在国有企业改革问题上的认识基本上是建立在这样一个理论上的，那就是，通过改革企业的激励制度（比如放权让利、经营承包制等），国有企业的效率（主要是生产率或生产的能力）是可以改善和提高的。而且这样一个理论在当时的确得到了大多数实证研究的证明。但是，随着市场竞争的发展和非国有企业的崛起与扩张，大多数国有企业（尤其是竞争性领域而不是垄断领域）的经营状况大约在1989年之后开始急剧恶化，这表现为国有企业的利润率持续下降，企业的亏损额和亏损面大幅度上升，到1995年，国有企业部门甚至出现了全行业的净亏损状态。大多数国有企业，特别是地方的中小型国有企业经营状况越来越困难，只能依靠银行的部分贷款维持，有的甚至不得不停工停产。
那么，国有企业的经营状况为什么会出现这样的转化呢？我想，主要的原因是国有企业这样的体制不能适应市场的生存环境。国有企业的体制很复杂，它是中国传统的计划经济体制的一个重要组成部分，很难与整个经济的管理方式和组织方式割裂开来。在这个体制下过来的国有企业背上了沉重的包袱，累积了其他所有制企业不曾有的政策性和体制性的负担，因为国有企业为职工提供了终身的就业保障、福利待遇和社会保障等。越老的国有企业，退休工人越多，这样的包袱越重。另外，在这个体制下，国有企业的经营管理层都是政府任命的“官员”，不是企业家一手创办出来的企业，作为官员的管理层的目标和行为均与企业家有显著的区别。由于至少这两方面的原因，国有企业从本质上说并不是真正意义上的企业或者“现代公司”。而要改革掉这两个问题，国有企业也就“脱胎换骨”了。这就是问题的要害。
而今天，长沙的做法就典型地反映了很多地方政府对国有企业的性质和国有企业改革的这种理解方式。借用地方的话说，国有企业改革就是企业的再造，再造就是重组。而我再加上了一句，那就是，重组首先是一个会计的、核算或者财务的问题。长沙则把这个问题朴素地归纳为两句话：钱从哪里来，人往哪里去。但有意思的，这两句话我们问了很久了，我们几乎找不到答案。而且这样的改革理论在10多年前就在经济学家的研究中被提出来了，问题是在实践上不太能够大规模地去做。有人说是因为意识形态上不能接受“脱胎换骨”的思想，而现在我才明白，意识形态上接受还是不接受其实是一个成本的大小问题。当领导人认为“民营化”在那个时候的操作成本太大时，没有人敢冒社会不稳定的风险。我清楚地记得，那个时候我们最要问的问题往往是，谁来为国企改革“埋单”？
“重组”是需要支付成本的。这使我想起俄罗斯在国有企业改革问题上的早期教训。去年年底，俄罗斯总统经济顾问座与我座谈时说过一句意味深长的话：一个免费的“私有化”是不可能成功的，因为根本没有免费的私有化。要重组国有企业，首先必然涉及到这个体制的重要内容之一，即职工的身份。我1994年在《经济研究》上发表过一篇经常被引用的理论文章“社会主义的政府与企业：从‘退出’角度的分析”。在这个文章里，我把国有企业看成国家与公民的一个隐含的“社会契约”，国家用就业保障来换取公民放弃选择权。现在，国有企业的重组就是国家用市场合约去同职工替换社会合约。在这个替换中，国家要首先解除原来的义务，因而需要支付代价来“赎回“自己的义务。
那么，为什么今天国有企业的重组在财务上是可行的？我想一个重要的原因是重组的成本在今天比在20年前大大下降了。这是国有企业以外的改革到今天的一个重要成果。一方面，就人员安置问题来讲，大多数国有企业处于经营困难状态，国有企业职工原来的就业保障已经名存实亡，职工在谈判中的底线自然不高，比如，长沙的经验发现，现在的国有企业职工对其身份的唯一诉求就是社会保障了。另一方面，更重要的是，随着我们在社会保障、保险、劳动力市场、房地产市场的发展以及非国有经济增长等方面取得显著成就，国有企业尽管不赢利了，但它的部分资产和土地、厂房还有着市场的价值，尤其是国有企业的脚下占据的土地，更是值钱的资产。所谓“国破山河在”。这些显然大大降低了国有企业重组或再造的社会成本。如果我们在20年前一开始就动手搞国有企业的重组或再造，一定会把中国闹个天翻地覆，社会成本几乎无穷大了。
回想一下，过去我们把中国经济改革的成功经验总结为“增量改革”，不先去动“存量”，这是非常重要的策略。现在看起来，把国有企业的重组和再造推延到现在不完全是无能，而是一个重要的经验。开始成本过高的改革会随着经济发展和体制变化而变得可以接受和操作，因为人们的成本预期会有很大的调整。当国有企业的“身份”就像“户口”那样变得不再那么重要的时候，改革的成本就下降了。这样，国有企业的重组或再造就可以转变成一个会计的或者财务意义上的一个项目来操作了，在这种情况下，对企业和政府来说，他们所做的主要就是去建立一个可以持平的企业再造的“损益表”就行了。
我注意到，在建立这样一个损益表的过程中，长沙的经验有一个很重要的内容是把全部国有企业的可变现的经营性和土地资产“统筹”到政府下设的“资产经营公司”中去来统筹所谓“理顺劳动关系”的成本支出。这样的做法一方面提高了国有企业的土地和部分可经营的资产在变现和重组中的讨价还价的能力，另一方面克服了国有企业原有的区位与行业差异对重组后企业职工安置的不同影响，兼顾了效率和公平。现在看起来这是一个重要的经验。
另一个来自长沙的看起来成功的做法是，对国有企业的改革成功地利用了政府作为第三者的角色和承诺。在引进战略投资者、土地置换、债务打包以及社保并轨等方面，政府作为当事人却同时充当了第三者的角色。比如，为了解决职工的社保问题，政府出面向社保局承诺把2亿元的社保欠费动用工业发展资金分10年付清。但我现在有些顾虑的是，政府这样的承诺可能实际上是转嫁了部分国有企业重组的部分成本，对社保基金覆盖下的全部企业和人员来说有失公允。另外一些做法常常可能是，在引进控股投资者或者在土地置换与开发中由政府出面担保向银行取得信贷等。从过去的经验来看，在信贷方面，政府出面的担保往往造成“道德风险”，形成不良资产和坏帐。因此，政府过多的承诺不仅是否有法律效力，更重要的是，这样做会将国有企业的部分重组成本隐性化，留下后遗症。所以，我主张，在筹措企业重组成本的问题上，不仅要做到“阳光”（公开化），而且要严格体现公正、合法和程序。对于成本缺口的弥补，也是否应该考虑以合法和程序化的财政方式（而不是简单地干预政府部门和银行）解决更好？
最后，我还想提到的是，解决了国有企业的重组和再造，理顺了原来职工的劳动关系，尽管在当前是非常重要的一个任务，但从长远来说还只是解决了“存量”问题，发展“增量”是更长远和更重要的问题。在解决了国有企业的遗留问题之后，就业创造就成了政府的最根本的挑战。在浙江和江苏等地，由于非国有企业发展的比较早和比较快，可以很好地消化国有企业重组中产生的大量失业人员。对于一个非国有企业发展不够理想的地方来说，解除了国有企业的职工的“全民身份”，并没有真正缓释政府在就业创造上的压力。因此，大力发展非国有企业，特别是私人企业和鼓励企业家的创业，将是一个新的挑战。
