WANG Yongqin, CHEN
Yinghui, XIONG Yawen, How does Deposit Insurance System Affect Different Banks？ Evidence from China, Journal of Financial Research, 2018, Vol.456.
王永钦, 陈映辉, 熊雅文，存款保险制度如何影响公众对不同银行的信心？——来自中国的证据，金融研究，2018。
How does Deposit Insurance System
Affect Different Banks？ Evidence
from China
WANG Yongqin
China Center
for Economic Studies, Fudan University
CHEN Yinghui
School of Accounting, Zhongnan University of Economics and Law
XIONG Yawen
School of Economics, Fudan University
Abstract:
It is still an open question what
effects introducing deposit insurance systems (hereafter, “DIS”) have on
financial institutions in economies with implicit government guarantees. The
paper exploits a quasi-natural experiment and uses event study methodology to
estimate the effects. The results show that DIS actually makes smaller banks
less trustworthy; DIS had more negative effects on small and local banks than
large state-owned and shareholding banks. One explanation is that DIS has made
implicit government guarantees explicit, leading to fears that guarantees for
smaller banks will only be partial, while state-owned banks are believed to be
“too big to fail”.
Keywords:
Implicit
Guarantee Too Big to Fail Deposit
Insurance Event Study
存款保险制度如何影响公众对不同银行的信心？——来自中国的证据
王永钦
复旦大学中国社会主义市场经济研究中心
陈映辉
中南财经政法大学会计学院
熊雅文
复旦大学经济学院
摘要
在政府对于银行具有隐性担保的经济体中,引入存款保险制度会对不同的银行带来什么影响,是个有待学术界研究的重要问题。本文利用中国推出存款保险制度这个准自然实验, 首次通过事件研究法实证检验和识别了市场对于隐性担保和存款保险的看法。研究发现,短期内,存款保险制度让公众对于某些银行的存款更加不放心: 存款保险制度的推出对于规模较大、全国性的国有银行和股份制银行的冲击并不显著,而对于规模较小、地方性的城市商业银行有较为显著的负向效应。一个可能的解释是,存款保险制度将政府隐性担保显性化; 这种冲击对小银行更明显,而公众还是相信大型国有银行和全国性股份制银行会“大而不倒”。
关键词
隐性担保 大而不倒 存款保险 事件研究法
引言
金融体系的稳定性是近年来中国经济最受关注的问题之一。党的十九大报告也明确指出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。在过去的十年中，中国的金融体系发生了深刻的变化；尤其值得注意的是，中小银行得到了很大的发展，截止2017年底，存款性金融机构（包括银行和信用社）的数量已经高达4000多家。信任和信心是金融体系能够健康运作的关键（Shiller, 2012)。为了防范金融风险，中国在2014年11月发布《存款保险条例（征求意见稿）》，并于2015年3月正式发布。
中国这类新兴市场经济体与发达市场经济体不同的是，政府在正式引入存款保险制度之前就对各类金融机构有着不透明的隐性担保。存款保险制度推出后，中国公众对银行存款的信心是否会发生变化？如果会，将如何变化呢？而针对不同的银行（大银行VS小银行，国有银行VS民营银行，全国性银行VS地方性银行等），由于政府对其的态度和政策、公众对其的看法和信心及其自身的产品和业务等各有差异，存款保险制度也可能会带来不同的效应。
从理论上来说，我们认为存款保险制度的推出对地方性中小银行可能会存在下列两种相反的作用机制。一是存款保险对地方性中小银行带来的正向效应。如果市场普遍认为，在正式存款保险制度推出前，中国政府仅仅对大的银行提供隐性的担保，那么在存款保险制度推出之后，市场会相信地方性中小银行的银行存款受到存款保险制度的正式保护，变得更加安全了（相对于那些规模很大的国有银行），地方性中小银行变得（相对于大银行）更有竞争力（在双重差分的意义上）。
这表现在股票价格上，则中小银行的股票（相对于大银行）的超额收益率会上升。
二是隐性担保显性化对中小银行带来的负向效应。如果市场普遍认为，在正式推出存款保险制度之前，中国政府对所有的银行都提供隐性的担保，那么存款保险制度将过去的隐性担保显性化了，并给予了一个明确的最高偿付限额标准，而让银行承担更多的风险。公众会怀疑银行可能会破产，反而增加了对银行存款安全的不信任，尤其是对中小银行而言；在存款保险制度推出后，大银行由于“大而不倒”问题变得（相对于中小银行）更有优势（在双重差分的意义上）。这表现在股票价格上，则中小银行的股票（相对于大银行）的超额收益率会下降。
由于中国过去不透明的隐性担保制度，因而对如上问题的回答只能通过实证来进行，而存款保险制度的推出为我们回答这个问题提供了一个较好的研究机会。在中国，一项制度的推出不会像西方国家那样经过漫长周期的议会讨论，因此中国存款保险制度的推出是一个比较好的准自然实验。本文将运用事件研究法，通过中国A股市场上银行股的超额收益率来识别和检验社会公众对于隐性担保和存款保险的看法，从而揭示出中国金融体系背后的制度基础。
本文的创新之处主要在于以下几方面：（1）从研究方法来看，过去对于中国推行存款保险制度的讨论大多是从定性分析或经验来判断，很少采用计量等实证方法，本文则利用事件研究法更加直观准确地分析了存款保险制度会带来的影响。（2）以往的文献基本上仅将目光局限在对显性存款保险制度的讨论上，并没有将存款保险制度与更广泛的政府隐性担保问题联系起来。金融机构的“大而不倒”和政府隐性担保被普遍认为是美国2008年金融危机的重要原因（Rajan, 2011）。虽然已经有一些文献来识别美国等发达经济体中的政府隐性担保（Strahan, 2013），但对新兴市场经济体中政府隐性担保的研究还比较匮乏。（3）本文发展的实证方法具有一般性，同样适用于探讨其他金融体系还不健全、制度不完善的新兴市场经济体的金融体系中政府担保和存款保险的作用和机制设计。
本文其余部分的结构安排如下：第二部分介绍存款保险制度的制度背景，并对相关文献进行述评；第三部分采用事件研究法进行实证检验，分析存款保险制度对中国银行股的市场表现的影响，并进一步提供稳健性检验；第四部分总结全文，说明存款保险制度的政策含义，并提出值得进一步研究的问题。
文献综述
历史上看，银行挤兑在1929-1933年的“大萧条”中扮演过重要的角色。1929—1933年美国经济大萧条之后，美国和世界其他国家先后建立的存款保险制度在防范银行挤兑和保障金融体系的稳定性方面发挥了不可或缺的作用，保障了美国金融体系和世界金融体系长达70多年长期的平静， 直到不受存款保险制度涵盖的“影子银行”体系的出现才打破了这种长期的平静（Gorton, 2012）。对于金融体系更加脆弱的新兴市场经济体而言，存款保险制度不仅能够有效避免大面积的银行挤兑，发挥金融稳定器的功能，对于新兴市场经济体而言更有助于推动金融风险处置的市场化。而且，鉴于存款是公众最直接和最基础的资产管理方式，存款保险制度的实施也与人们的切身利益息息相关。
与发达的欧美国家相比，尚处于金融体系改革完善中的中国在制度上存在一定的特殊性。事实上，中国的银行一直以来都享受着一种以国家信用为担保的隐性存款保险，即政府作为最后一道保障来维护存款人的权益，公众不相信政府会放任银行倒闭，无论多么高风险的银行理财产品，出了问题，政府都会出手相救，即使银行不幸倒闭，中央政府和地方政府也会为其“买单”，承担退出机构的债务清偿问题。例如，1998年海南发展银行倒闭时，央行为确保储户免受损失，对于自然人的存款采取全额兑付的解决方案，将他们的存款账户上的存款按全部价值转存到规模大很多的中国工商银行；2014年江苏射阳农商行被传倒闭引发挤兑潮，该行的总行董事长亲自押着运钞卡车带着约4000万人民币现金赶来分理处，柜台摆上了半人高的钞票，当地官员通过电视媒体安抚群众，表示一定会保证存款安全（纽约时报，2015）。而如今存款保险制度的推出，实际上是将中国政府过去对存款的隐性担保显性化了，明确了政府信用和银行信用的边界，试图将风险引入金融体系，这有利于打破刚性兑付、弱化政府担保、推动利率市场化（纽约时报，2015）。
在这种背景下，2014年11月30日国务院发布《存款保险条例（征求意见稿）》。2015年3月31日，《存款保险条例》正式发布，并于同年5月1日正式实施。条例规定，“在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险”，“投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全”，“存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元”。这意味着，在中国，所有符合条件的银行业金融机构将统一交纳保费，一旦其发生经营危机或面临破产倒闭，普通存款人最高可获得50万元人民币的补偿。从国际的比较来看，中国最高偿付额低于美国的25万美元，但是高于香港地区的6万5千美元和新加坡的4万美元。
与本文最相关的文献主要有以下三支：
第一支文献主要阐述了存款保险制度的利弊。Diamond和Dybvig（1983）首次上理论上论证了银行挤兑的多重均衡和金融体系的内在不稳定性，以及存款保险制度的必要性。Bryant（1980）从银行挤兑和风险分散的角度表明存款保险制度的重要性，他认为存款保险制度能够给予储户信心保证，降低信息成本和流动性成本，而银行机构一旦发生挤兑和倒闭，存款保险制度的清偿机制也可以在一定程度上保障存款的安全，从而有效地分散了风险，防止因部分银行危机肆意蔓延而形成系统性金融风险。
Demirguc-Kunt和Huizinga（2004）利用30个国家的银行数据研究后发现，在实施存款保险制度之后，银行的利息费用会下降，并且对银行的风险更加不敏感，另外存款保险制度的结构也会对市场约束产生影响，更高的存款保险覆盖率、对银行间拆借进行存款保险覆盖、存款保险由共有机构提供等因素会降低银行吸收存款的利率，而存在互保、存款保险由私人部门提供等因素会提高银行的存款利率，前者代表市场约束的降低，后者代表市场约束的提高。Imai（2006）记录了一次自然实验，2002年4月日本开始将存款保险范围由无限额保险降为给每个银行每个储户1000万日元的限额内提供保险，在新的存款保险规则实施之后，不能被保险覆盖的存款利率和金额对有着高违约银行违约风险的敏感度提高，并且高违约风险银行的部分保险覆盖的存款和全额保险覆盖存款利率之差有上升，说明新规定提高了市场约束水平，但是该文献的实证分析同样发现，虽然风险比较高但属于大而不能倒的银行支付的利息没有发生显著变化，说明这种隐性担保会部分抵消掉旨在提升市场约束的规定的效果。Iyer和Puri (2012) 研究了利用印度某一个大银行的丑闻事件，研究了这一丑闻对同一城市其他（非关联）银行的传染效应。他们的研究发现，其他的银行也受到了挤兑；其存款金额在存款保险涵盖额度上限之外的储户更容易去银行挤兑。有意思的是，对那些存款金额在存款保险范围之内的储户来说，存款金额较高的也去银行挤兑。这个研究总体上说明，存款保险制度在印度部分地起到防止银行挤兑的作用。
第二支文献将银行分类加以讨论，通过理论模型和实证检验分析政府担保对于大银行和小银行可能会产生的不同效应。O’Hara和Shaw（1990）将1984年9月20日《华尔街日报》公开报道的美国货币监理署向国会承认对11家大型银行提供全额的存款保险作为冲击事件，运用事件研究法发现，无论是相对于整个市场还是相对于其他小银行，这些“大而不倒”银行的股价都显著上升，随之而来的是它们的总资产规模增加，但偿债能力反而下降。Acharya和Kulkarni（2013）则着眼于2007-2009年处于金融危机中的新兴市场国家印度，发现对于民营银行来说，越易受到危机冲击的民营银行的股价越低，而对于国有银行来说，越易受到危机冲击反而股价越高，对此两位作者给出的解释是国有银行即使表现不好也能很容易地获得政府担保和支持，而私有银行并不具有这个优势。
同样研究印度公有银行和私人银行，Eichengreen和Gupta（2013）使用双重差分法研究发现，受金融危机的影响，存款在不同的银行之间存在再分配现象，私人银行的存款增速下降，公有银行却没有类似的趋势，而对最大的公有银行印度国家银行（State Bank of India）的存款反而高速增长，这种差别无法仅仅用银行本身的健康状况和稳定程度来解释，而是来自于对印度国家银行这个最大最为人所知的银行存在的隐性担保预期。
Acharya、Anginer和Warburton（2015）则使用1990到2012年交易的债券数据，发现具有“大而不倒”特征的大型银行业金融机构因为有着政府隐性支持的预期，即政府会以补贴利率借钱给它们来保护它们在危机时免受重大损失，所以它们发行的债券的信贷息差比较低。上述文献都分析了政府担保给予“大而不倒”银行的隐性优势，本文将进一步针对中国金融市场进行讨论；与上述文章用债务市场来识别的策略不同的是，本文是用股票市场来识别政府的隐性担保。
第三支文献研究了中国金融体系中的隐性担保问题。朱宁（2016）讨论了中国金融体系中普遍存在的隐性政府担保现象。 王永钦等（2016）将城投债的风险利差进一步分解成流动性风险利差和违约风险利差，估计了作为地方政府债务表现形式的城投债的违约风险，并且利用外生冲击及双重差分的方法研究了城投债违约利差的驱动因素，检验城投债的异质性风险与违约风险利差之间的因果关系，发现城投债的价格反映了中国经济的总体风险，但各个地方政府的异质性风险没有被反映到债券价格内，因此中国的地方债存在隐性担保。Acharya等（2016）研究了中国影子银行体系中的政府隐性担保问题。在存款保险方面，有一些文献讨论了存款保险制度的理论和设计（谢平、王素珍，2001；钱小安，2004），但目前尚没有研究中国新推出的存款保险制度的实证研究，本文将填补这个空白。
