来源 | 界面新闻
文 | 陈诗一 刘朝良
图 | 视觉中国
消除资本配置扭曲后，人口在不同城市间的重新配置效应非常明显，会有约50%的人口选择在新的城市工作；社会福利水平会显著提高。
改革开放以来，中国的城市化快速发展，城市化率已从1978年的17.9%提高到2017年的58.5%。当前中国面临的问题不仅仅是快速城市化的问题，整个城市体系发展的问题也变得越来越重要。
2019年4月8日，国家发展改革委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,明确提出要推动大中小城市协调发展，大城市发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市发展要分类施策，促进人口就地就近城镇化；收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维。建立层次分明、运行高效的城市体系已成为城市高质量发展的必然要求。
在发达国家，市场在城市体系发展中起着决定性作用，影响城市体系发展的因素可以分解为城市技术水平、生活舒适度、拥挤治理水平。而对于发展中国家，当前城市体系的形成与发展不仅仅与市场力量有关，还深受国家制度和地区发展政策的强烈影响。
一个能充分实现市场整合的城市体系，有利于中国这样的大国实现规模经济，提高中国整体经济的国际竞争力。但是中国在要素市场整合上任重道远。资本作为推动经济增长的重要因素之一，尤其是在依靠投资拉动经济的中国，在地区与城市发展中起着至关重要的作用。城市资本配置也会显著影响城市体系与居民福利。
资本配置扭曲会带来什么后果？
城市是生产、消费和生活的场所，劳动者在城市中居住和通勤往返于居住地与工作单位时，需要付出一定的生活成本，这种生活成本取决于城市规模和城市政府拥挤治理效率。城市规模越大，政府治理效率越低，生活成本提高，居民可支配收入降低。
制度政策偏袒程度等原因使得不同城市在资本市场上受到的偏袒程度不一样——受偏袒程度较高的城市被赋予更多的资本，该城市就会有较低的资本成本，而其他城市的资本面临供给短缺，其资本成本较高。
从空间一般均衡的视角来看，受到资本偏袒的城市会因为资本超额供给、居民收入增加而吸引更多的移民，从而提高了该城市的人口规模，导致城市的扩张。而受到资本歧视的城市则会因为资本的短缺，劳动力流出，导致城市的收缩。综合来看，城市资本配置会改变某些城市扩张与收缩的进程，改变城市体系的发展。
另外，城市规模的变化会通过城市中的拥挤效应起作用，即城市规模的提高会因为城市内部拥挤效应的提高而降低居民的可支配收入和消费。资本要素的空间配置与流动将带动劳动力要素实现空间再配置，进而影响资源要素的整体利用效率与社会福利。
所以，考虑空间一般均衡结果，资本配置扭曲会导致两个层面的扭曲。第一个层面，通常意义上的资本无效率配置引起的扭曲，即资本没有配置到高生产力的城市中。第二个层面，资本扭曲导致的劳动无效率配置引起的扭曲，即劳动没有配置到低拥挤效应的城市中。两种扭曲的共同作用决定了社会的福利损失，具体而言：当资本偏袒城市的拥挤效应治理效率水平更低时，会造成更大的福利损失，因为更多的产出浪费在拥挤成本上。
为什么资本配置会扭曲？
在运行有效率的资本市场上，不同城市取得资本的成本应该是相同的。资本配置扭曲表现为城市之间资本成本存在显著的差异。如果一个城市面临较低的资本成本，意味着该城市因为政府政策倾斜或者国家资本市场不完善等原因获得了超额资本供给，我们称该城市受到资本偏袒；相应的，资本成本较高的城市被称为受到资本歧视。
与资本完美配置的情况相比，被偏袒的城市可以获得更多的资本，被歧视的城市获得较少的资本。关于造成全球资本配置扭曲的原因的研究较多，即解释Lucas（1990）提出的“卢卡斯之谜”。那么，中国城市之间的资本配置为何产生扭曲呢？其中，地区发展政策与中国的银行体系扮演着重要角色。
中国作为一个央地关系和政商关系复杂的大国，中央政府和地方政府在资本市场的资源配置上都发挥着很大的影响力。首先，中央政府不单以追求经济增长为目的，还具有其他多重社会目标。此时，中央政府对于不同城市进行政策倾斜。这些政策倾斜会导致一部分城市的资本供给过剩，也会造成一部分城市的供给缺乏，进而造成资本配置扭曲。西部大开发、经济特区等地区导向的政策都会显著影响城市之间的资本配置。
其次，地方政府的城市发展政策也会导致资本配置效率扭曲。中国地市级地方政府存在城市与农村、市区与县域之间的分割。不同地方政府对城市化发展的优先级不同。越是优先城市化发展的地方，其资本供给就越可能过剩，这也是导致资本配置扭曲的重要原因。
再次，国家对某些行业或者产业的偏袒，而这种产业存在区域差异性，进而导致资本供给在区域之间的差异，也会造成资本在城市之间的扭曲。
最后，中国独特的银行体系在一定程度上满足了地方发展的需要，也为资本配置扭曲创造了条件。政府的准入管制、产品管制、运营管制和高管任免等措施使得商业银行的决策的自由性受到很大的限制。所以，政府对银行具有很强的控制力，利率市场化程度偏低，政府对信贷配给具有很强的话语权。因为来自各级政府的压力，银行的贷款决策需要充分考虑对政府政策的配合，独立性难以保证。银行更倾向于贷款给国有企业和大城市。这种银行体系很容易导致资本在城市之间存在流动障碍，进而引起资本配置效率扭曲。
资本去了哪些城市？
某些城市表现为资本的超额供给，其资本影子价格较低；而其他城市的资本面临供给短缺，其资本影子价格较高。因为城市资本存量的数据难以获得，并且其测算偏差较大，为了较为精确地测算城市的资本成本，我们使用工业企业数据库构建出产出、资本、劳动等核心变量来测算中国城市的资本成本，得到中国城市资本配置的现状。
首先，中国地区之间的资本成本存在很大的差异，西部地区和东部地区的城市享受较低资本成本，显示出一定的资本偏袒，中部地区的城市受到一定程度的资本歧视，企业承受更高的资本成本，这种结果也很好地体现了我国改革开放与国家西部大开发的战略。
其次，通过测算每个城市的资本成本，结果发现最大值约是最小值的9倍，中国城市间的资本成本存在很大的差异，资本在城市之间的配置存在很大扭曲。
最后，通过分析资本成本在不同规模城市之间的分布发现，大城市资本成本偏低且差异很小，中小城市资本成本差异非常明显，资本配置在中小城市之间的扭曲更加严重，中型城市承受了更高的资本成本，这或许是导致这些城市发展不足的原因。
消除资本配置扭曲将对人口和福利带来什么影响？
首先，消除资本配置扭曲后，人口在不同城市间的重新配置效应非常明显，会有约50%的人口选择在新的城市工作。资本配置效率对于中国一些城市的规模和整个城市体系都会产生很大影响。
具体来看，原来资本成本较低的一些城市会在资本配置效率改善后变得更小或者消失。用1万人口作为阈值，我们发现如果消除资本配置扭曲，大约有40个城市将会消失。消除资本成本在城市间的差距后，中国小城市也变得更小，大城市数目增多。具体而言，300万规模的城市数目由7个增加到16个，500万规模的城市由14个增加到28个。中国大城市数量不够多，而中小城市数量太多的扁平化现象得到很大改善。所以，资本配置效率的低下也是导致当前中国大中城市数目较少的一个重要原因。
其次，消除资本配置扭曲后，社会福利水平会显著提高。我们发现，城市间资本配置效率提高的社会福利改善效应大于部门间社会福利改善效应。资本配置的扭曲造成相当大的福利损失，这种损失一部分是因为资本不能从低生产力城市流向高生产力城市，但是还有一部分是因为资本扭曲造成的劳动力不能从低生产力城市流向高生产力城市。
这种扭曲造成的损失到底有多大还取决于被偏袒城市的政府拥挤治理效率。如果受到偏袒的城市恰巧是那些政府拥挤治理效率较高的城市，那么规模扩大所带来的拥挤效应就没那么大，从而减缓了资本错配带来的福利损失。反之，如果受到资本偏袒的城市恰好是那些政府拥挤治理效率较低的城市，那么规模扩大带来更大的拥挤效应，使得福利损失更大。
资本偏袒城市组的政府拥挤治理效率明显低于资本歧视城市组，平均意义上来说，受偏袒城市的政府拥挤治理成本大约比受歧视的城市高40%。这就意味着，由于在空间一般均衡下，给定现有的资本配置扭曲，劳动力更倾向于流动到在资本市场上受到偏袒的城市，而一般来说受偏袒城市的政府拥挤治理效率相对低下，造成的拥挤效应使得居民的福利损失更大。如果提高政府拥挤治理水平，则资本偏袒城市规模将进一步扩大，居民福利得到改善。所以，提高政府拥挤治理水平也是提高受偏袒地区福利的重要措施。
如何提高资本配置效率、优化城市体系？
提高资本配置效率、优化城市体系的相关对策可以有以下四点。
第一，深化金融体制改革，加快金融体系与利率的市场化进程，降低资本在地区间的流动阻力，提高资本配置效率。发展中国家资源配置扭曲很大一部分原因在于政府的干预，地方政府可能出于私人利益的考虑而干预银行，损害整个社会的福利。所以，应该改革和规范商业银行，使之真正成为市场的主体，规范银行监管制度的同时增强商业银行的自主性。行之有效的金融体系自然会促进资本配置到效率更高的城市或者地区中去，优化城市体系发展。
第二，资本回报与城市体系发展受到国家劳动力市场灵活性的影响，继续推进户籍政策改革，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，促进城市空间劳动力自由流动，也是改善资本配置与城市体系的重要措施。
第三，随着中国城市化的进行，劳动者为了美好生活而重新选择城市的现象越来越来普遍。而这个过程中必然伴随着有些城市的扩张与发展，当然也有一些城市的衰落与收缩。政府应该尊重这一城市发展的规律，不能试图通过资本偏袒来延缓某些城市的收缩，也不能试图通过资本歧视控制某些城市扩张，促进城市体系的良性发展。
第四，政府实施地区发展政策时，不能仅仅从该政策的地区局部效应考虑，应该把目光放远，关注相关政策的一般均衡效果，提高整个经济体的运行效率。即使出于区域平衡发展的考量，在目前资本配置效率不变的情况下，部分城市治理效率较低也是造成我国居民福利损失的重要因素，所以需要积极促进地方政府拥挤治理效率的提高，降低因此产生的额外损失。
（本文由复旦金融评论提供原文，载于《经济研究》2019年第2期。作者陈诗一，系复旦大学经济学院党委书记、教授、博士生导师、泛海国际金融学院党组织书记；刘朝良，系复旦大学经济学院博士生。文章仅代表作者观点。）
