中国财政分权的最优模式？
中国财政分权理论：框架体系与政策启示
中国人民大学财政金融学院教授 贾俊雪
2015年6月30日晚，中国人民大学财政金融学院贾俊雪教授做客RICE-CCES“中国大问题讲堂”，就当前中国财政分权问题，发表了“中国财政分权的最优模式？中国财政分权理论：框架体系和政策启示”的主题演讲。这次讲堂由中心吴建峰老师主持，王永钦教授和张晏副教授点评；章元教授、兰小欢助理教授等中心其他老师也出席了此次大讲堂。
贾教授认为，中国经济体制改革的核心，是处理两大关系，即政府与市场关系；以及中央政府和地方政府之间的关系,而政府间关系又构成了政府与市场关系的基础。在中国的经济体制改革过程中，财政体制改革始终扮演着执牛耳的角色。
然而目前的第二代财政分权理论不仅很难解释为什么财政承包制改革赋予地方很大的财权和财政激励后，却导致财政收入规模持续下降；同时也很难解释为什么1994年分税制改革极大削弱了地方收入自主权和财政激励，却带来财政收入规模不断攀升的矛盾现象，在理论假说和经验事实之间缺乏良好的逻辑一致，因此，贾俊雪认为有必要建构一个新的解释框架体系，来解释中国的财政分权问题。
在贾教授的中国财政分权理论框架体系中，地方政府行为是核心、财政分权和经济增长的关系是主线，他的理论框架力求揭示财政分权及其制度安排对地方政府的利益动机、目标定位和行为选择，进而对经济增长的影响及其作用机理，由此提供关于中国财政分权化改革的经济影响更为全面的评价，以及微观行为与宏观表现、作用机理与经验事实有机统一的解释，并为今后中国财政体制改革和财政政策转型提供思路。
贾教授首先介绍了以1994年为分界的我国前后两种不同财税制度：90年代中期之前是财政承包制，这种模式的主要特征是财权过度下放、中央依赖“逆向转移支付”即地方上解获取收入；90年代中期之后则是分税制，这种模式的主要特征是财权层层集中、事权层层下放、借助转移支付解决地方纵向财政失衡。他指出，前一种财政承包制导致地方政府间“低税负低支出竞争”，在这种模式下，地方政府拥有相当大的税收自主权，因而往往通过降低税负的手段，激发市场活力，进而促进经济增长；而90年代中以后的分税制则带来地方政府间的“高投资高收入竞争”，即由于收税权收归中央，地方政府降低税收的空间很小，转而采取政府直接投资的方式来拉动经济增长。地方政府很快发现，这种由政府直接投资的方式，比之前的降税激发市场活力的方式更快更有效地拉动地方GDP的增长。
在贾教授看来，财政承包制虽然降低了企业税负，有利于激发市场活力，但是低支出阻碍了基础设施的发展，加剧宏观经济波动，总体不利于经济增长，从政治经济学角度看是一种不可持续的极端分权模式；而分税制尽管其高税收加重企业税负、抑制市场活力，但是高投资也直接拉动经济、改善基础设施，总体上对经济增长和宏观经济稳定产生了积极影响。同时，贾教授也指出，目前的分税制日益加剧的纵向财政失衡问题带来越来越突出的扭曲性影响、阻碍了经济结构调整和增长方式的转型，存在向另一种极端模式趋近的不良倾向。
在政策启示方面，贾教授认为，在经济新常态下，依赖大规模基础设施投资拉动经济的模式难以持续，扩张性财政政策实施空间有限，且政策效应逐渐减弱，基础设施投资的边际收益大幅递减。他建议，财政政策应向“低支低税（低债）模式”转型，控制支出规模、实施针对中小企业的减税政策，基础设施投资规模不增、调整投向（农村和落后地区）和投融资模式，教育医疗社保支出适度增长、建立动态增减机制。适当下放财权、上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局。最后，贾教授提醒，经济体制改革需要警惕两种不良倾向，一是过分依赖财政体制改革，应注重改革次序、创造财政体制改革的基础条件，二是为改革而改革，在财政体制改革的先决条件和基础不具备时，强推财政体制改革可能收效甚微乃至于适得其反。
王永钦教授在随后的点评中指出，中国在政治上是高度集权，而在财政上则是高度分权，按照中国地方政府支出占整个财政支出的比例来看，中国是世界上分权程度最高的国家之一。在1994年分税制改革统一了地方政府之间的竞争规则，基于GDP单一维度的考核造成的GDP标尺竞争促进了中国的经济发展。这种做法的优点是规则明确，但是这种单一维度的地区间竞争使地方政府忽视了环境、医疗、教育、食品安全等其他的发展维度。在目前政治集权、财政分权的体制下，其他维度的这些问题在机制设计上比较难以解决。因此，王老师提出，中国长期来看是不是也实行适度政治分权、经济分权的结合？中央地方关系是关系中国长远发展的大问题，这个问题亟待学术界进一步研究。
张晏副教授在点评中认为，贾教授的解释框架最大的亮点在于突出了纵向失衡的问题，而这的确是当前包括未来中国财税体制改革非常重要的问题。随后，张老师提出两点建议，一是目前的理论框架是在封闭经济下的，而且只限于财政领域，而1994年前后的影响因素很多，包括南巡讲话后FDI大幅增长、银行体系改革后银行的集权程度提高、加入WTO后受到更多国际经济冲击等，建议在一个更广的理论框架下面看待这个问题；二是建议从历史角度解释1994年以前财政承包制的特殊性，因为历史上诸多王朝也都是地方收税上贡中央，对中国极端财政分权模式的分析既需要横向的、也需要纵向的比较。
章元教授在点评中提到，当前经济下行压力很大，过去的经济增长点主要靠房地产和基础设施建设，但现在房地产这个增长点不能作为依靠，而当基础设施基本完备以后，它也不能成为经济增长的引擎，那么中国经济新的增长点在哪里？这是未来的改革需要重点考虑的问题，特别是财税和分权体制改革也必须考虑经济增长、官员的激励相容约束、财政的可持续性等众多要素。此外，章老师表示他认为所谓目前的基础设施投资过剩的观点值得商榷，他认为基础设施必须先行，而且建成后会长期使用，因此，简单地考察当年的基础设施投资数据对当年的经济增长的弹性，显然会低估基础设施的贡献。目前，我国的基础设施如高铁等已经大大超越了中国当前的经济发展水平，我们几乎是把未来几十年所需要的基础设施都已经造好，这相当于我们透支了未来的基础设施建设支出，因而造成提供基础设施的地方政府的大规模负债问题也是必然结果。
对此，贾教授在回应中称，中国30多年增长过程中，总是在“稳增长”和“调结构”，有时候把稳增长放前面，有时候把调结构放前面，这实际上是一种短期增长和长期可持续增长之间的矛盾。一旦真出问题就强调稳增长、不调结构了，这就是为什么中国增长模式始终转不过来的一个重要原因。过去经济增长的主导力量是政府，现在这种增长方式已经难以为继，必须进行转变，发挥市场的主体积极性。现在政府呼吁大众创业、万众创新，但是如果缺乏一个良好的市场环境，那么是无法真正激发市场主体的积极性。未来30年，中国经济增长动力源泉在哪？贾教授认为，应该是企业和市场，而且只能是市场的活力和企业的创新，才可能支撑未来经济的持续发展。这一届政府做的非常有益的是简政放权，减少各种市场准入环节、审批环节，但还应该有更大力度。市场关系理顺后，市场、企业、企业家本身就会产生各种利润增长点或者GDP的增长点（整理人：陈熙）。
