征地是世界各国现代化进程中的普遍现象。随着中国工业化、城市化程度提高，征地过程所引发的居民与开发商乃至政府之间的矛盾已经成为中国政府亟待解决的问题。北京大学林肯研究院主任刘志博士，结合自己在世界银行担任项目经理的丰富实践经验，以详实的案例分析，介绍了世界各国在处理征地纠纷方面的经典实例，为住房与城市经济学研究提供了丰富的研究素材，同时也为我国的城市规划建设提供了先进经验。
刘志博士首先介绍了征地的权力来源。他指出，“征地权来自于征收权，是政府出于公共用途或公共利益，获取私有财产的权利；政府有时把征收权交给指定的公司或法人履行，不过也有政府规定市场收购在前，征收在后。”不同国家对于“公共用途”或“公共利益”界定的范围不尽相同，从国际经验来看，“公共用途”或“公共利益”的界限从模糊到清晰，范围也随着实践操作、法制完善而不断改变。总体上说，征地权的行使最终仍要依靠市场调节与制度完善，在充分补偿拆迁居民经济损失的同时，通过开发为他们带来新的生活发展空间是世界银行项目执行中必不可少的一环。
在城市规划研究中，巴黎市长奥斯曼对巴黎进行大规模改造的例子最为经典。刘志博士认为奥斯曼在城市美化、绿化、道路格局、环境卫生、地标建筑、下水道建设等方面的功绩可圈可点。同时奥斯曼的改造计划得到了法国当时的统治者拿破仑三世的大力支持，拿破仑三世认为在政府主导下，通过自愿的经济行为可改造社会、减少贫困。因此，巴黎市政府以“公益”的理由动用政府征收权，拆毁2万所房屋。在巴黎城市改造中，奥斯曼除了在设计理念上具有突破外，对于土地融资也有先见之明。巴黎的土地融资模式表现在：1852年政府为巴黎改建而颁布的征收法允许征收公共道路两旁紧邻的房地产；1853年奥斯曼上任，行使征收权征收了大量的主干道用地及其两旁房地产；以两旁地块作担保获取银行贷款，用于建设道路、桥梁、供水、下水道和其他公共设施；把已增值的地块出售给私人开发商，收入用于还贷。1860年后，法国政治从威权走向自由，法庭地位上升，认为土地增值收入不能由政府独拿，要求政府把大部分土地增值收入归还原业主。而这样的土地融资格局最终因资金链断裂，债务沉重，使得奥斯曼受到多方指责，被迫辞职。
刘志博士还介绍了美国著名的征地权案例：凯洛与新伦敦市诉讼案。本案的裁决意味着司法系统放弃了对政府的约束力，模糊了公用与私用之间的界限，结果会危及公民所拥有的私人土地产权。美国最高法院9名大法官对本案针锋相对的意见，以及5-4的投票结果，激起了美国社会对征地权的普遍反思。44个州修改州法，限制政府以发展经济为目的强制征收私人土地产权。刘志博士认为，该案与“伯曼与帕克诉讼案”和“夏威夷住房局与米德基弗诉讼案”不同，政府出于地方经济发展的原因征收土地，是违反美国宪法的；本案的判决将会导致政府滥用征收权。本案的裁决终将导致有权有势者在政治过程中获利更多，给政府劫贫济富打开方便之门。
刘志博士除了介绍了伯曼与帕克诉讼案、夏威夷住房局与米德基弗诉讼案、纽约时报大厦案等美国典型案例，同时结合墨西哥、哥伦比亚与印度，探讨了发展中国家面临的征地纠纷问题。刘志博士认为，在世界银行项目实践中常常遇到因产权归属不明晰、地方宗族势力、腐败、选举制度不完备等诸多障碍，这使得发展中国家在征地问题上矛盾重重。刘志博士认为，世行的“非自愿移民业务政策”为世行资助项目中的移民提供保护和机会，它包括对损失资产的补偿、人员和实物搬迁补助和其它必要的经济安置措施以便提高或恢复移民的生活水平，值得发展中国家在征地实践中借鉴发挥。
对于公共利益的界定问题，陈杰教授与刘志教授展开多次交流。陈杰教授认为，公共利益的界定有一个矛盾关系：在一些条件下，为了经济发展与大多数人的利益，可能需要极少数人作出利益牺牲；同时，大多数人迫使少数人牺牲自身利益的行为是“多数人暴政”，违背了自由平等的人伦公理。陈钊和陆铭教授认为，在现实环境是复杂多变的，在长期的时间博弈中，主观价值趋同的人会生活在一起，从而使得征地过程中“多数人暴政”这样极端的情况鲜有发生。刘志博士认为，国际经验告诉我们，征地现象与征地纠纷是普遍存在的，没有一个国家可以避免；同时，经济发展的最终目的是为了人民的福祉，因地制宜，将程序公平与结果正义相结合也许正是中国在未来很长一段时间内需要实现的目标。
刘志简介：
北大-林肯中心主任，林肯土地政策研究院资深研究员、中国部主任。
发稿人：石烁
